Herencia de legisladores salientes 

• INOPERANTES, LAS REFORMAS CULTURALES

Al incluir el derecho a la cultura dentro de la Constitución, en una adición al Artículo 4º, los miembros de la LX legislatura del Congreso de la Unión saliente se van jubilosos. Pero, en realidad, se trata de una reforma incompleta porque no incorpora los conceptos de protección, tutela y salvaguarda como obligación del Estado para hacer cumplir la enmienda.

Debido a la contingencia por el virus de la gripe porcina, entre la comunidad artística y cultural del país casi pasó desapercibida la publicación del decreto que el jefe del Ejecutivo emitió -el pasado 30 de abril- en el Diario Oficial de la Federación, donde quedan establecidas la adición de un párrafo noveno al Artículo 4º y la reforma al Artículo 73 de la Constitución, en la fracción XXV, y se agrega la fracción XXIX-Ñ. Este decreto entró en vigor a partir del 1 de mayo y, ahora, al Congreso de la Unión entrante le corresponderá expedir -en un plazo no mayor de 12 meses- la ley en la materia que haga realidad el derecho a la cultura.

Con esta disposición, pues, se incorpora ahora sí a la Constitución el derecho a la cultura, que al pie de la letra establece: Toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. El Estado promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la diversidad cultural en todas sus manifes- taciones y expresiones con pleno respeto a la libertad creativa. La ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural.

Pero también, al modificar el Artículo 73 (fracción XXV), se otorga al Congreso la de Unión facultades para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma. Además, se añade la fracción XXIX-Ñ a este mismo Artículo, con el fin de expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal coordinarán sus acciones en materia de cultura, salvo lo dispuesto en la fracción XXV de este Artículo. Asimismo, establecerán los mecanismos de participación de los sectores social y privado, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo noveno del artículo 4o. de esta Constitución.

Existe, por supuesto, un aprobatorio consenso por lo benéfico que resulta el que los legisladores hayan incluido el derecho a la cultura dentro de la Constitución. Sin embargo, la interrogante prevalece en cómo hacer valer ese derecho si las recientes reformas carecen de mecanismos jurídicos que obliguen al Estado mexicano cumplir con estas disposiciones.

Arreglos legislativos

Al respecto, Carlos Villaseñor Anaya -secretario técnico de la Comisión de Cultura de la Confederación Nacional de Gobernadores (Conago), abogado y uno de los principales promotores de esta enmienda constitucional- considera que la adición de un párrafo noveno al Artículo 4º de la Constitución para establecer el derecho a la cultura está bastante claro. Pero donde existen dudas es en las reformas al Artículo 73, aunque el texto que se adiciona sí especifica que es una competencia para el poder Legislativo lo relativo al derecho de autor.

En lo concerniente al agregado de la fracción XXIX-Ñ al Artículo 73, Villaseñor Anaya señala que con ello se faculta al Congreso de la Unión para expedir las bases sobre las cuales los tres niveles de gobierno articularán sus responsabilidades en materia de desarrollo cultural: Esto es fundamental -precisa- porque si bien es cierto que el Conaculta tuvo la virtud, en estos últimos 20 años, de impulsar la creación de las instituciones estatales de cultura y generó programas de descentralización que sería impensable desaparecer, ahora, en los estados, ya agotó un primer esfuerzo de descentralización.

El abogado explica que, ahora, con las conferencias nacional y municipales de instituciones de cultura, la presencia de los estados y municipios en las cámaras de Senadores y Diputados, y con el desarrollo propio de las instituciones estatales y municipales de cultura, lo que se requiere no sólo es descentrali- zación por programas sino definir qué le corresponde hacer a cada uno de los tres niveles de gobierno en materia cultural y lograr la transferencia de recursos para ello. Por ejemplo, hoy en día la transferencia que se hace mediante los ramos 25 y 33 en lo correspondiente a educación pública únicamente hay tres rubros: educación básica, educación superior y educación para adultos, cuando la lógica indicaría que, como parte de estados y municipios, también debiera haber transferencia de recursos para desarrollo cultural. Pero no existe.

Villaseñor Anaya indica que con las modificaciones al Artículo 73 se tendrá la oportunidad de definir qué le corresponde a cada nivel de gobierno y hacer los ajustes administrativos y presupuestales necesarios. Al preguntarle por qué no se reforzó la protección a monumentos arqueológicos, artísticos e históricos en esa fracción XXIX-Ñ, el abogado responde: Los lineamientos para la conservación y preservación de ese legado son producto de una normatividad internacional y, en ese sentido, la competencia es federal. Así conviene y así ha sido históricamente.

Sin embargo, reconoce que fue necesaria una reforma de este tipo porque hay varias facultades de estados y municipios que concurren en monumentos arqueológicos, artísticos e históricos. Por ejemplo, el Artículo 115 establece que es una facultad municipal expedir licencias de construcción: Pero aquí lo que más nos conviene es definir una ley que coordine, articule, adecuadamente esta relación con los municipios y los estados. Ahora no existe un vínculo entre lo que le corresponde ejercer al municipio por determinación constitucional y las facul- tades que le corresponden a la Federación. Podemos seguir resolviendo estas cosas por convenios de colaboración o adecuarlos en una ley para articular ambas facultades.

Otro aspecto que estipula las adiciones al Artículo 4º es que la ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural. Pero no está claro qué tipo de ley. Villaseñor Anaya subraya la necesidad de elaborar una norma que articule a los tres ámbitos de gobierno: Considero que debe haber una reflexión sobre la figura federal que coordine, enlace y articule los esfuerzos. México no cuenta con un Ministerio de Cultura, sector que se ha hecho tan complejo que necesita una instancia coordinadora. Lo que debe venir después de esta reforma es una revisión integral del subsector Cultura de la SEP bajo un nuevo paradigma: el hacer de la cultura un recurso para el desarrollo.

Responsabilidad social

Por su parte, Víctor Ugalde -presidente de la Sociedad Mexicana de Directores de Cine- indica que corres- ponde a la comunidad cultural y artística exigir el cumplimiento del derecho a la cultura incorporado, ahora, en la Constitución, ya que, por ejemplo, de qué sirvió que el gobierno mexicano haya firmado el Tratado sobre Diversidad Cultural si, a la fecha, no están definidas las políticas públicas que hagan efectivo este acuerdo, a pesar de que se establece que el Estado firmante tiene la obligación de garantizar la circulación del pensamiento mundial en materia cinematográfica. Pero, en realidad, cada día impera un pensamiento único y predominante: el del gringo.

El cineasta afirma que con esta inclusión al Artículo 4º se obliga al Estado mexicano a cumplir por fin con lo estipulado, a la vez que sirve como coadyuvante de los artículos 3º, 28 y 73, pues al poder Legislativo se le faculta para legislar en materia cultural y obligar al Ejecutivo, si así conviene, a garantizar el acce- so a la cultura para todos.

Respecto a la modificación al Artículo 73, fracción XXV, donde se añade que es facultad del Congreso de la Unión legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma, Ugalde explica la conveniencia de esta especificación porque le otorga lo que ya tenía por asentado el Congreso: legislar en todo aquello que es materia de asunto nacional. Obviamente al tener la obligación y la potestad de hacerlo, va a ser en beneficio del arte nacional, de la economía nacional -dice Ugalde-. Espero con ello que salgan mejores leyes para proteger a los autores, Por ejemplo, los autores hemos quedado desprotegidos con el IETU; pero lo más importante son las futuras leyes.

Reitera que es a la comunidad artística y cultural a la que le corresponde seguir impulsando la consolidación de una ley que eche a andar el derecho a la cultura dentro del Artículo 4º: Si no es a través de la petición y de la organización de la comunidad artística -añade-, esto no va a suceder. Es mejor que impulsemos nosotros la ley reglamentaria al derecho a la cultura y seamos atendidos por el poder Legislativo, que son los representantes populares para así obligar al Ejecutivo, transversal- mente, a cumplir con lo que se vaya haciendo en el legislativo.

Simple promotor

Las expectativas para abogados y especialistas, empero, no son las mismas. El maestro en derecho José Ernesto Becerril Miró es contundente al señalar que ésta es una reforma totalmente inoperante; es decir, no tiene ninguna consecuencia legal. Se adiciona un párrafo noveno al Artículo 4º, que dice: Toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales...

-Aquí el enunciado suena muy bonito -dice el también abogado-. Sin embargo, falta una palabra fundamental que está presente en todos y cada uno de los instrumentos legales: proteger.

Becerril Miró resalta que esa adición al 4º constitucional indica que los mexicanos tienen derecho a la cultura y que el Estado promoverá:

-Sin embargo, no hay un compromiso del Estado mexicano de salvaguardar la cultura de este país. Si re- visamos cualquier otro artículo de la Constitución, sí existe ese compromiso. En el caso del derecho a la cultura, el Estado simplemente aparece como promotor. Por lo tanto, es una reforma incompleta porque no cuenta con ningún mecanismo que permita proteger la cultura.

Fueron varios los representantes de la comunidad educativo-cultural los que expusieron esta situación a los diputados, antes de que se aprobaran las reformas. Pero la justificación de los legisladores fue sencilla:

-Esto fue lo mejor dentro de lo posible...

El pretexto de los legisladores salientes es decir:

-Debemos hacer una consulta nacional para ver qué es eso del acceso a la cultura y, después, formular las leyes para hacerlo posible.

Al respecto, Becerril Miró afirma que la LX legislatura introdujo a la Constitución una modificación inacabada y le avienta la responsabilidad de concluirla a una legislatura posterior. Por eso se pregunta:

-¿Cuál va a ser esa legislación? Quién sabe. Normalmente las grandes reformas en este país siempre van acompañadas con la reforma a la Constitución y ley reglamentaria para hacerla posible. En este caso habrá que esperar a que a una legislatura se le ocurra, algún día, hacer esa convocatoria para entonces conformar la reforma. Pueden pasar desde seis meses hasta 15 años para una reforma inacabada y sin mayor trascendencia.

Otro punto incisivo en la revisión de Becerril Miró -también autor de El derecho del patrimonio histórico-artístico en México- es en lo referente a la adición de la fracción XXIX-Ñ al Artículo 73 de la Constitución, que dice: Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los estados, los muni- cipios y el Distrito Federal coordinarán sus acciones en materia de cultura, salvo lo dispuesto en la fracción XXV de este Artículo...

El especialista indica que la salvedad que aquí hacen con la fracción XXV es equívoca porque justo esa fracción se refiere a los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos donde radican los problemas más graves de protección debido a la carencia de coordinación entre los tres niveles de gobierno. Tanto los municipios, los estados y la federación están en total desorden para el resguardo de los centros históricos y las zonas arqueológicas, lo cual es aprovechado por gente que presenta proyectos inviables con este patrimonio y los llevan a su destrucción. Ya lo vivimos aquí con el gobierno del DF donde la llamada autoridad del Centro Histórico demolió, con fines mercantiles, siete inmuebles declarados co- mo monumentos históricos.

Becerril Miró, también secretario general del Icomos-México, describe como un absurdo el que, con esta reforma al Artículo 73, los tres niveles de gobierno se puedan poner de acuerdo en cualquier asunto de cultura, excepto en lo relacionado con las zonas de monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, con lo cual se comprueba, dice, que ésta es una reforma desafortunada:

-En la actualidad -asevera- los funcionarios de los tres niveles de gobierno pueden devastar, por ejemplo, sus centros históricos o tirar la Catedral Metropolitana sin que un ciudadano los pueda demandar porque, según el juez, no tiene interés jurídico. Todas esas aberraciones de colocar luz y sonido en las zonas arqueológicas serían impedidas si un ciudadano interpusiera un amparo. Pero el Estado no le ha dado a los ciudadanos el poder de demandarlos y, en cambio, se conforma con una declaración política dentro de la Constitución para decir que los mexicanos tenemos derecho a la cultura. Eso no sirve para nada. Si tuviéramos un acceso a la cultura real podríamos detener la destrucción del patrimonio. Por el contrario, las leyes promueven la discrecionalidad por así convenir al funcionario en turno. Si los límites del abuso de autoridad no se establecen en la Constitución, todo va a seguir igual.

Regionalismo cultural

El análisis de la investigadora de la Facultad de Derecho de la UNAM, Norka López Zamarripa, también coincide al señalar que, en efecto, estas adiciones y modificaciones a la Constitución son incompletas porque no se incorporaron los conceptos de protección, tutela y salvaguarda como obligación del Estado. De esta forma, el Estado aparece como responsable de difundir, promover y desarrollar la cultura. ¿Pero cómo la va a proteger? Los vacíos jurídicos son muy serios. Además, las contradicciones están a la vista:

-Por una parte -precisa-, el Estado reconoce que todos los mexicanos tenemos acceso a la cultura; pero establece que quienes van a marcar las directrices son los gobiernos estatales. En lugar de reordenar el problema del sistema jurídico en materia de cultura, los legisladores salientes lo que hicieron fue complicarlo aún más.

La también autora de Los monumentos históricos arqueológicos / Patrimonio de la humanidad en el derecho internacional agrega que, al añadirle una fracción XXIX-Ñ al 73 constitucional, se permite que los estados de la República y el DF puedan legislar en materia cultural, lo cual provoca no una descentralización de las políticas culturales sino que cada estado podrá hacer sus leyes sin la rectoría de la Federación:

-A esto se le llama regionalismo de la cultura -dice-. Es verdad que cada región tiene sus propias manifestaciones culturales y necesidades, pero no olvidemos que la administración de los recursos públicos destinados a la cultura deben provenir de políticas federales. Se necesita una directriz porque, si no, en breve tiempo vamos a ver la forma cómo los estados de la República se van a desentender de asuntos federales relacionados con el legado histórico, artístico y arqueológico, y el gobierno federal se va a desentender de asuntos regionales al considerar- los problemas locales.

López Zamarripa recuerda que en otros países donde han incorporado el derecho a la cultura dentro de su Constitución, sí se establece la protección y salvaguarda del Estado a su cultura, como son los casos de Brasil, Perú, Argentina, Cuba y España:

-Sin embargo -asevera-, las adiciones al 4º constitucional en México es una reforma inacabada y esto nos puede provocar graves problemas. Aquí el asunto es que no se comprende a la cultura como parte de la educación. De nada nos sirve lanzarles la fantasía a los mexicanos de que todos tenemos derecho a la cultura si un alto porcentaje de jóvenes nunca ha pisado un teatro o una sala de conciertos.

La también autora de El futuro del sistema jurídico nacional e internacional del patrimonio cultural añade que la tendencia, con estas reformas, es que cada estado de la República se haga cargo de su competencia cultural, rompiéndose así el federalismo. Pero, además, el sentido de esas políticas estatales y municipales está enfocado hacia la mercantilización de la cultura:

-Ahí está el ejemplo -continúa- del proyecto comercial de luz y sonido que van a montar en la zona arqueológica de Teotihuacan; ahí está el caso del pecuniario concierto de Plácido Domingo sobre la zona arqueológica de Chichén Itzá que el gobierno de Yucatán y funcionarios del INAH organizaron para empresarios y políticos; ahí está el caso de la in- vasión de hoteleros a la zona arqueológica de Tulum... ¿Qué es lo que realmente celebraron los legisladores?